CC-C604-19

C-604-19Sentencia C-604/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIODE IGUALDAD-Carga argumentativa ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis sustancial de la demanda PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de proporcionalidad/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Razonabilidad y proporcionalidad En el delito de corrupción al sufragante se pretende establecer una comparación entre, por unaparte, la conducta de quien celebre contrato, condicione su perfección o prórroga, prometa oentregue dinero, dádiva u ofrezca beneficio particular o en favor de un tercero, a una personahabilitada para votar, con el propósito de que lo haga en determinado sentido, y, por otra, laconducta de quien acepte dicha promesa, dinero, dádiva, contrato o beneficio particular, con talpropósito. En este caso, también, las dos conductas son realizadas por personas naturales y, en lasegunda, se requiere, además, que la persona tenga la condición de ciudadano o extranjerohabilitado para votar. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis/TERTIUMCOMPARATIONIS-Criterio para determinar si las situaciones o las personas son o noiguales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferenciado LEY-Proceso de formación IGUALDAD-Pilar fundamental/DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto relacional/TRATOIGUAL A LOS IGUALES Y DESIGUAL A LOS DESIGUALES-Jurisprudenciaconstitucional/IGUALDAD-Exige el mismo trato para los

entes y hechos que se encuentrencobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentancaracterísticas desiguales/JUICIO DE IGUALDAD-Trato desigual entre iguales o igual entredesiguales en el plano fáctico y jurídico (…) si bien existen circunstancias comunes a ambos supuestos de la comparación, existen tambiéncircunstancias diferentes, siendo estas últimas más relevantes que las primeras. De esto se sigue, lanecesidad constitucional de dar un trato diferenciado a los destinatarios de la ley en uno y otrosupuesto. Y así lo considera porque: 1) si bien ambos supuestos tienen en común la afectación delmismo bien jurídico, dicha afectación no es de la misma entidad o alcance; 2) si bien ambossupuestos tienen la condición de dolosos y persiguen el propósito de obtener provecho ilícito, lasituación particular de las personas que se encuentran en el primero (corruptores) es diferente a lade las personas que se encuentran en el segundo (corrompidos), en tanto y en cuanto, si bien ambosse benefician de las conductas punibles, los primeros no parecen tener las condiciones fácticas denecesidad o pobreza de los segundos; 3) la conducta del corruptor no es, ni puede ser aislada, yaque de nada serviría corromper a un ciudadano, sino que exige una amplitud, organización y,eventualmente, la realización de otras conductas criminales, mientras que la conducta delcorrompido sí es aislada INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVADE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza, especificidad y suficiencia enlos cargos Referencia: Expediente D-13354 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el incisosegundo del artículo 389 del Código Penal, modificado por elartículo 4 de la Ley 1864 de 2017, y contra el inciso

especificidad y suficiencia enlos cargos Referencia: Expediente D-13354 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el incisosegundo del artículo 389 del Código Penal, modificado por elartículo 4 de la Ley 1864 de 2017, y contra el inciso tercero delartículo 390 del Código Penal, modificado por el artículo 6 de laLey 1864 de 2017, “Mediante la cual se modifica la Ley 599 de2000 y se dictan otras disposiciones para proteger losmecanismos de participación democrática” Demandante:Francesco Guillermo Sirtori López Magistrado Sustanciador:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales yconforme a los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido lasiguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Por medio de Auto del tres de julio de 2019, el magistrado sustanciador resolvió admitir la demandacontra las normas previstas en el inciso segundo del artículo 389 del Código Penal y en el incisotercero del artículo 390 del Código Penal, modificados por los artículos 4 y 6 de la Ley 1864 de2017, respectivamente. En este mismo auto se dispuso fijar en lista las normas acusadas, hacer lascomunicaciones previstas en los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) delDecreto 1365 de 2013, y dar traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese elconcepto a su cargo. En la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes

intervenciones: 1) la del ciudadano Rafael David Hoyos Rhénals[1], 2) la del Ministerio de Justicia y del Derecho[2], 3) la del ciudadano Daniel Andrés Salazar Gómez[3]. También se recibió el

Concepto 6632 del 26 de agosto de 2019, rendido por el Procurador General de la Nación[4]. II. NORMAS DEMANDADAS 1. Las normas demandadas A continuación, se transcribe el texto de los artículos 4 y 6 de la Ley 1864 de 2017, que modificanlos artículos 389 y 390 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), según aparece publicado en el DiarioOficial 50.328 del 17 de agosto de 2017, y se destacan las expresiones que son objeto de la demanda: “LEY 1864 DE 2017(agosto 17)Diario Oficial No. 50.328 de 17 de agosto de 2017CONGRESO DE LA REPÚBLICAMediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras disposiciones para protegerlos mecanismos de participación democráticaEL CONGRESO DE COLOMBIADECRETA: […] ARTÍCULO 4o. Modifíquese el artículo 389 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cualquedará así: Artículo 389. Fraude en inscripción de cédulas. El que por cualquier medio indebido logreque personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula de ciudadanía en unalocalidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con elpropósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular orevocatoria del mandato, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa decincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En igual pena

incurrirá quien inscriba su documento o cédula de ciudadanía enlocalidad, municipio o distrito diferente a aquel donde haya nacido o resida, con elpropósito de obtener provecho ilícito para sí o para terceros. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada porun servidor público. […] ARTÍCULO 6o. Modifíquese el artículo 390 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cualquedará así: Artículo 390. Corrupción de sufragante. El que celebre contrato, condicione su perfeccióno prórroga, prometa, pague o entregue dinero, dádiva u ofrezca beneficio particular o enfavor de un tercero a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley con el propósitode sufragar por un determinado candidato, partido o corriente política, o para que lo hagaen blanco o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años ymulta de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En igual pena incurrirá quien por los mismos medios obtenga en plebiscito, referendo,consulta popular o revocatoria del mandato votación en determinado sentido. En igual pena incurrirá el sufragante que acepte la promesa, el dinero, la dádiva, elcontrato, o beneficio particular con los fines señalados en el inciso primero. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada porun servidor público. La pena se aumentará de la mitad al doble cuando en la promesa, pago o entrega de dinero,beneficios o dádivas medien recursos públicos.” III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL A continuación se presentarán las consideraciones de la demanda y se procederá a sintetizar lasintervenciones recibidas, en las cuales se solicita hacer diversas

o dádivas medien recursos públicos.” III. DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL A continuación se presentarán las consideraciones de la demanda y se procederá a sintetizar lasintervenciones recibidas, en las cuales se solicita hacer diversas declaraciones. Cumplida esta tarease presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.

1. La demanda[5] La demanda sostiene que las normas previstas en las expresiones subrayadas de los antedichosartículos son incompatibles con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución, 1º de laDeclaración Universal de los Derechos Humanos, en adelante DUDH y 24 de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos, en adelante CADH; cuestiona que la ley prevea la mismapena, en el caso de los delitos de fraude en inscripción de cédulas y de corrupción de sufragante,tanto para la persona que promueve ambas conductas (agente corruptor) como para la persona quesucumbe ante tal promoción (agente corrompido), por estimar que este trato igual es incompatiblecon los artículos antedichos; arguye, de manera especial, que la segunda persona (agentecorrompido) es más débil que la otra (agente corruptor), pues se somete a las practicas clientelistaspor su necesidad o pobreza. El supuesto fáctico de la demanda se plantea en los siguientes términos: “En otras palabras, dentro de la psicología de estas organizaciones criminales, no es que nose crean capaces de corromper a la población votante en general, sino que solo loshabitantes de Colombia, más pobres, son los que están dispuestos a arriesgar su libertad yla democracia nacional por un tamal, una canasta familiar, un chivo o 50.000 COP, portanto como el voto del ciudadano estrato 1, 2 tiene el mismo poder electoral que los deestrato 3, 4, 5 y 6, resulta mucho más rentable para estas organizaciones intentar abordarlas comunidades de los estratos 1 y 2, pues encuentran allí, el mayor número de personas

equiparar la pena de corruptor y corrompido, no es necesariopara obtener dicho fin y sí genera para los segundos la imposibilidad de cumplir su pena (en especialen cuanto atañe a su multa), lo cual desconoce la finalidad resocializadora de ésta (art. 29 CP). Portanto, concluye, la medida no es proporcional y, en consecuencia, carece de justificaciónconstitucional. 2. Las intervenciones 2.1. El ciudadano Rafael David Hoyos Rhénals coadyuva la demanda y, adicionalmente, solicita aeste tribunal establecer si en este caso opera o no el fenómeno de la reviviscencia, de tal suerte que“quede sentado el hecho de que de eliminarse las reformas volvería el tipo penal a su anteriorforma”. Argumenta que las normas demandadas desconocen los principios de necesidad, deculpabilidad y de racionalidad y proporcionalidad en materia penal, los cuales son límites al margende configuración del legislador. 2.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho identifica en la demanda dos cargos. Respecto delprimero: violación del principio de igualdad, considera que se debe declarar la exequibilidad de lasnormas demandadas. Respecto del segundo: vulneración del principio resocializador, estima que eltribunal debe inhibirse, pues la demanda carece de aptitud sustancial, por ausencia de especificidad,al no mostrar cómo ocurre dicha vulneración. La solicitud relativa a la exequibilidad se funda en la libertad de configuración legislativa en materiapenal, la cual sintetiza a partir de las Sentencias C-1404 de 2000 y C-108 de 2017. De lo que setrata, entonces, es de averiguar si

en el ejercicio de dicha libertad se desconoció alguno de loslímites explícitos o implícitos que le son aplicables al legislador. Este argumento, que es el quebrinda el contexto para el análisis de igualdad, se sintetiza así: “En resumen, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en virtud de lalibertad de configuración legislativa, el Congreso tiene una amplia facultad para establecerlas conductas que se deben tipificar como delitos, o cuáles se retiran del ordenamiento,puede asignar las penas máxima y mínima atribuibles a cada una de ellas, entre otrosaspectos. Esta facultad legislativa, aunque amplia no es ilimitada, pues encuentra en laConstitución unos límites explícitos y otros implícitos, entre estos últimos está el principiode proporcionalidad en sentido abstracto, que implica el deber del legislador de fijar losmínimos y máximos de cada pena, circunstancias de atenuación y agravación y todos loselementos que permitan al juez aplicar una pena proporcional en cada caso(proporcionalidad en sentido concreto). // Ahora bien, la Corte Constitucional ha señaladoreiteradamente que no existen criterios objetivos que permitan sostener que a determinadodelito corresponde, como sanción proporcionada, una determinada clase y medida de pena,como quiera que estos temas se definen a partir del consenso alcanzado en el debatedemocrático al interior del legislativo, en donde se diseñan las políticas criminales, de lascuales no puede apropiarse el juez constitucional, el cual solo puede intervenir cuando seaevidente la violación de la Constitución por parte del legislador.”Sobre esta base, al realizar el juicio integrado de igualdad, si bien no comparte la generalización deque las personas que venden su voto estén en condición de pobreza extrema, considera que sí existeun criterio de comparación entre quienes promueven la inscripción de las cédulas o compran losvotos y los que las inscriben o las

vulnerables dispuestas a poner en riesgo su libertad al vender su voto[6], asumiendo estepeligro, por la entrega o la esperanza de obtener las más ínfimas dádivas, por ejemplo50.000 COP. // Esto permite identificar dos grupos con diferencias muy evidentes, elprimero los explotadores conformado, (sic.) por todo (sic.) los miembros de la red clientelardirigidos o financiados por una o varias personas con acceso a grandes cantidades dedinero, con una sólida ideología política o partido, que les permite contar con laorganización necesaria para poder ejecutar una red de compra de votos en medio de lasdificultades antes señaladas y el segundo los explotados conformado por colombianosenvueltos en la más profunda pobreza, los cuales venden su libre derecho al sufragio, porlas dádivas o promesas más minúsculas, gracias a que son víctimas ante todo de un estadocolombiano ausente que no les ha brindado los medios de subsistencia mínimos que lespermitan poder ponderar, entre dichas dádivas o promesas y opciones como la abstención,el voto en blanco e incluso las propuestas políticas o programas de gobierno que lesfavorezcan programáticamente a ellos o a sus comunidades”. Para juzgar la justificación de dar el mismo trato a dos grupos de personas que no son iguales niequiparables, la demanda propone aplicar un test de proporcionalidad de intensidad estricta, dadoque el agente corrompido es, a su juicio, un sujeto de especial protección constitucional. Al aplicarel test, señala que el fin de las normas demandadas es prevenir y sancionar ejemplarmente lacorrupción electoral; que el medio: equiparar la pena de corruptor y corrompido, no es necesariopara obtener dicho fin y sí genera para los segundos la imposibilidad de cumplir su pena (en especialen cuanto atañe a su multa), lo cual desconoce la finalidad resocializadora de ésta (art. 29 CP). Portanto,

integrado de igualdad, si bien no comparte la generalización deque las personas que venden su voto estén en condición de pobreza extrema, considera que sí existeun criterio de comparación entre quienes promueven la inscripción de las cédulas o compran losvotos y los que las inscriben o las venden. El nivel de intensidad del juicio que aplica es elintermedio, pues la medida contenida en las normas demandadas puede afectar el ejercicio de unalibertad fundamental. Al hacer el juicio, establece que el fin de las normas demandadas: proteger losmecanismos de participación ciudadana y, por esta vía, proteger la democracia misma, es un finconstitucionalmente legítimo; que el medio empleado por ellas: penalizar la conducta de inscribir lacédula de manera fraudulenta e incrementar la pena para la conducta de corrupción al sufragante, esadecuado y necesario para alcanzar dicho fin; que, por último, se cumple con la proporcionalidad ensentido estricto, por cuanto: “Descendiendo al caso concreto, contrario a lo afirmado por el demandante, la persona queacepta inscribir fraudulentamente su cédula o que vende su voto no recibiría la misma penaque el promotor del fraude en la inscripción de cédulas o la compra de votos. Lo anteriorpor cuanto si bien el legislador en la Ley 1864 de 2017, optó por sancionar a todos los queparticipan en los delitos de trashumancia y compra de votos, cumplió con su deber deimponer unos marcos penales en lugar de una pena fija, y además, en el mismo código penalse señalan unas circunstancias de menor punibilidad (artículos 55 y 56) y

unos parámetrospara la determinación de los mínimos y máximos aplicables (artículo 60)” 2.3. El ciudadano Daniel Andrés Salazar Gómez coadyuva la demanda y solicita, además, que sedeclare la exequibilidad condicionada del cuarto inciso del artículo 6 de la Ley 1864 de 2017 (normaque no fue objeto de la demanda), en el sentido de que la causal de agravación sólo se aplica a “losgestores de la compra de votos”.

Con fundamento en una Sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[7] destaca la circunstancia, que predica del delito de corrupción al sufragante, de la inferioridad de loselectores con necesidades económicas apremiantes. A partir de esta circunstancia, que distingue alos electores de quienes los corrompen, considera que no es posible tratar a ambos de la mismamanera. Agrega que los electores están, por su condición económica, en una circunstancia dedebilidad manifiesta, lo que no puede predicarse de sus corruptores y que, además, el grado deculpabilidad de ambos no es equiparable. En este contexto, afirma que las normas demandadasconstituyen una respuesta penal equivocada y desproporcionada. 3. Concepto del Procurador General de la Nación Por medio del Concepto 6632, el Procurador General de la Nación solicita que se declarenexequibles las normas demandadas. Para fundar esta solicitud comienza por interpretar la demanda,en el sentido de que en ella se plantea un cargo relativo a la igualdad, ya que los argumentos seencaminan a sostener esta argumentación o reforzarla. Bajo esta premisa, el Ministerio Públicoemprende tres análisis: 1) el del margen de configuración legislativa en materia penal, 2) el de ladosimetría penal y los principios de proporcionalidad y razonabilidad y 3) el test de igualdad. En cuanto al margen de configuración, señala que este es amplio en materia penal, en la medida enque establecer qué conductas serán delitos y cuáles serán las penas correspondientes es un asunto

propio del principio democrático, que tiene en el Congreso de la República su representación[8]. Eneste contexto, acoge la sistematización hecha en la Sentencia C-365 de 2012, para advertir que loslímites a dicho margen están dados por los principios de 1) intervención penal, 2) exclusivaprotección de bienes jurídicos, 3) legalidad, 4) culpabilidad, 5) razonabilidad y proporcionalidad y 6)bloque de constitucionalidad y otras normas constitucionales. Precisa la justificación que la demanda hace de la necesidad de una diferencia de trato: los agentescorruptores obran como organizaciones criminales complejas, en las que el dolo es evidente,mientras que los agentes corrompidos obran de manera aislada, con bajo impacto al bien jurídico, yen razón de móviles que pueden no ser el dolo, sino la ignorancia, el hambre o la pobreza extrema. Apartir de esta comprensión, considera que para establecer la justificación de la norma demandada sedebe emplear un test de proporcionalidad débil, en vista del amplio margen de configuración dellegislador en la materia.Al aplicar el test, encuentra que el fin de las normas demandadas: proteger los mecanismos departicipación democrática, es admisible desde la perspectiva constitucional, ya que resguarda elprincipio democrático y, con él, uno de los pilares del Estado Social y Democrático de Derecho. Encuanto a los medios empleados en dichas normas, los considera idóneos. Esta consideración se fundaen los siguientes argumentos: “Al respecto cabe precisar que el legislador ha establecido un tipo penal mixto o deconducta alternativa, entendido

este, según la dogmática penal, como aquel que tiene variosverbos rectores y se consuma con la ejecución de cualquiera de ellos. Dentro de la técnicalegislativa esta es una forma de tipificación posible que no necesita justificación alguna,pues se trata del ejercicio legítimo de la expedición normativa en cabeza del legislador.Tiene razón el demandante al señalar que se trata de dos conductas que suponen accionesdistintas y -probablementemóviles distintos, pero ello no es óbice para imponer la mismapena, pues se trata de un delito complejo que se consuma con la realización de cualquierade las conductas descritas en el tipo penal, y lo cierto es que el daño al bien jurídicoprotegido se materializa ya sea en menor o mayor medida con la realización de una o lasdos conductas contenidas en las normas objeto de revisión. // Así las cosas, el legisladorpuede dentro de su marco de competencia establecer legítimamente que ese mayor o menorgrado de afectación del bien jurídico objeto de protección no resulte determinante almomento de establecer la pena a imponer, y en ese sentido, estandarizar la pena para todaslas conductas que componen el tipo penal como efectivamente lo hizo, sin que ello desbordeel principio de proporcionalidad que debe orientar el ejercicio legislativo. Lo anterior si setiene en cuenta que en este caso lo que se observa es una valoración en la que prevalece elinterés general y por ello cualquier afectación del proceso electoral debe sancionarse sinentrar en consideraciones de grado que por demás serían muy difíciles de realizar pues nohay estándares de medición precisos u objetivos. // Adicionalmente, se refuerza la tesis de laidoneidad de las normas demandadas,

en la medida en que se busca a partir de unadescripción típica compleja del delito abarcar los dos supuestos fácticos posibles. Loanterior, es coherente con la intención descrita en la exposición de motivos de sancionar conseveridad tanto al que promueve como al que acepta y participa de la corrupción al sistemay al proceso electoral, intención que resulta del proceso de deliberación política previa a laexpedición de la norma. La idoneidad de la norma se puede establecer también, si se tieneen consideración que actualiza la normatividad penal a la complejidad social de la que sederivan los delitos electorales y se constituye en un instrumento único y por ello necesarioen la persecución de los mismos, cumpliendo de este modo con las exigencias que desde laperspectiva del principio de proporcionalidad se establecen para el cabal ejerciciolegislativo”. En cuanto a la igualdad, que también analiza con la metodología de test, el Ministerio Público,considera que los dos extremos a comparar, que reciben el mismo trato, se encuentran encircunstancias comparables, pues comparten el dolo, el grado de participación y responsabilidad enla comisión del delito y en el daño subsecuente. Por tanto, estaría justificado darles el mismo trato. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 4.1. Competencia En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación escompetente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el incisosegundo del artículo 389 y el inciso tercero del artículo 390 del Código Penal, modificados por losartículos 4 y 6 de la Ley 1864 de 2017. 4.2. Aptitud sustancial de la demanda 4.2.1. El Ministerio de Justicia y del Derecho, cuestiona la aptitud sustancial de lo que identificacomo uno de los cargos de la demanda, consistente en la vulneración del principio resocializador de

la pena, por carecer de especificidad[9]. Esta apreciación de la demanda, que no es compartida porlos demás intervinientes ni por el Ministerio Público, no es en estricto sentido la que corresponde alos argumentos planteados por el actor. En efecto, la demanda plantea un solo cargo, relativo a lavulneración al principio de igualdad. La mención que se hace al principio resocializador de la penano aparece como un cargo separado, sino que es parte de la argumentación que corresponde alejercicio de aplicar el test de proporcionalidad, en la medida en que se usa para descalificar la necesidad del medio y la falta de proporcionalidad en sentido estricto[10]. 4.2.2. Precisado así el asunto, circunscribiendo la demanda a la vulneración del principio deigualdad, este tribunal proseguirá su análisis sobre la aptitud sustancial de la demanda en lossiguientes párrafos, a partir de considerar el proceso de formación de las normas demandadas, elsentido y alcance de las mismas y el cargo planteado en la demanda. 4.2.2.1. El proyecto de ley 017 de 2015 Cámara y 125 de 2016 Senado, fue presentado al Congresode la República el 21 de julio de 2015 por los Representantes Edwar Rodríguez Rodríguez, TatianaCabello Flórez, Álvaro Hernán Prada Artunduaga, Pierre Eugenio García Jacquier, Esperanza Pinzónde Jiménez, Ciro Ramírez Cortes, Margarita Restrepo Arango y Carlos Cuero Valencia, y por elSenador Alfredo Ramos Maya.

En su versión inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 511 de 2015[11], los artículos correspondientes[12] no incluían las normas que son objeto de la demanda[13]. En la exposición demotivos del proyecto, que aparece en la misma gaceta, se da cuenta de su sentido, necesidad yalcance, en los siguientes términos. En cuanto a su sentido, se precisa que el proyecto “pretende proteger los mecanismos departicipación democrática contemplados en nuestro sistema electoral”. Para lograr esta finalidad, sepropone, en términos generales, reformar el Código Penal para “castig[ar] con severidad a quienesatentan contra la democracia colombiana así como establecer multas pecuniarias efectivas quecastiguen las faltas de los ciudadanos con sus deberes para con las elecciones”. En cuanto a su necesidad se destaca el rol esencial que tiene el sufragio en la democracia y lavulnerabilidad del proceso electoral. Respecto de esto último, se exploran los mecanismos deprotección preventivos y reactivos. Frente a los primeros, se propone aumentar las multas a losjurados y a los escrutadores. Frente a los segundos, que son los relevantes para este caso, seargumenta que los tipos penales existentes tienen penas excarcelables y su conocimientocorresponde a autoridades judiciales municipales, ante lo cual se propone aumentar las penas y pasardicho conocimiento a los jueces de circuito. En cuanto a su alcance, en lo que atañe a los artículos 4º y 6º, se hace una presentación, a doblecolumna, de la norma anterior y de la norma propuesta, para destacar el cambio introducido. En lorelativo al artículo 4º, el cambio que se introduce es aumentar las penas, que de ser la de prisión de

tres a seis años pasa a ser la de prisión de ocho a once años y multa de 50 a 200 SMLMV[14]. En lo relativo al artículo 6º hay dos cambios: se elimina el inciso tercero[15], que se convierte en un artículo nuevo, el 390 A del Código Penal[16], y se aumentan las penas, que de ser la de prisión de

tres a seis años pasa a ser la de prisión de ocho a once años y multa de 500 a 1.000 SMLMV[17]. Antes de que se diera primer debate al proyecto de ley, el Consejo Superior de Política Criminal elaboró el concepto 15.04[18]. En este concepto se advierte que la estrategia política criminal delproyecto es inconveniente, en la medida en que sus propósitos “no se alcanzarán a través delrecurso al aumento de penas y de la expresividad del castigo estatal”. En particular, el aumento depenas se considera desproporcionado y puede generar un efecto contrario al que se busca. Con baseen las estadísticas de personas privadas de la libertad, que para los dos delitos que incumben a esteproceso es de cero por fraude en inscripción de cédulas y una, condenada, por el delito de corrupciónal sufragante, el concepto insiste en la necesidad de mejorar las instituciones existentes, en especiallas estrategias de persecución penal. En conclusión, el concepto hace dos recomendaciones, a saber: “[…] (i) la revisión del enfoque propuesto, de tal manera que se tenga en cuenta en primerlugar una estrategia de fortalecer la persecución penal en sede de la criminalizaciónsecundaria, más que en la primaria, y, (ii) en el caso del aumento de las penas, consideraren el marco de la discusión legislativa la sugerencia de la Corte Suprema de Justicia,reiterada en esta ocasión por este Consejo, de una regla democrática de ampliaciónpunitiva, para que en los casos de aumentos de penas posteriores a la criminalizaciónprimaria inicial, el legislador debata y argumente por qué no sirve la fijación actual y porqué ha de ser aumentada, de tal modo que en el Derecho penal de un Estado democrático nohaya márgenes de castigo carentes de justificación”. En el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, publicado en la

Gaceta del Congreso 720 de 2015[19], además de relatarse lo acaecido en una audiencia públicacelebrada en el trámite del proyecto, se destaca, en términos generales, que la estrategia políticocriminal debe centrarse más en el aumento de las multas que en el de las penas de prisión. En cuantoatañe a los artículos demandados, es en este informe que se propone una redacción muy próxima a laque a la postre tendría el artículo 4º e igual a la que tendrá el artículo 6º. En efecto, respecto del artículo 4º, relativo al delito de fraude en inscripción de cédulas, se propone:1) cambiar la pena de prisión del