CC-C187-19

C-187-19Sentencia C-187/19

PLAN DE ACCION DE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS PARADERECHOS LABORALES-Estarse a lo resuelto en Sentencia C-571 de2012 CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de laCorte Constitucional

COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios para definición de competencias enmateria de control abstracto CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales oatípicas La Corte ha identificado una serie de competencias especiales o atípicas enmateria de control abstracto de constitucionalidad. En esa dirección, ha asumido larevisión de actos jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables a los previstosexpresamente en el artículo 241 superior: i) decretos con fuerza de ley, expedidoscon anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; ii) decretoscompilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que declaran un estado deexcepción; iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionalestransitorias diferentes al artículo 10 transitorio; v) decretos que corrigen yerros denormas con fuerza de ley; vi) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo;vii) actos electorales que determinan el censo en el marco de una reformaconstitucional mediante referendo; viii) actos electorales que declaran laaprobación de un referendo; ix) actos de gestores de una iniciativa popular para eltrámite de una ley que convoca a referendo; x) decretos de convocatoria alCongreso a sesiones extraordinarias; xi) decretos o actos adoptados encumplimiento de un acto legislativo y; xii) acuerdos con sujetos de derechointernacional en los que el Estado colombiano adquiere nuevas obligacionesinternacionales, las amplía o las modifica, aun cuando el respectivo instrumento nohaya tomado la forma de un tratado solemne aprobado por el Congreso de laRepública y revisado automáticamente por la Corte Constitucional, sino de unacuerdo simplificado.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Encargado de las relacionesinternacionales CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o improbación de tratadosque el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derechointernacional CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOSINTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia TRATADO INTERNACIONAL-Expresión de la voluntad delEstado/TRATADO INTERNACIONAL-Competencia del Presidente paramanifestar su consentimiento internacional/TRATADOINTERNACIONAL-Concepto OBLIGACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-AlcanceTRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento/TRATADOINTERNACIONAL-Trámite La Constitución Política consagró un procedimiento complejo para que elPresidente de la República o sus delegados puedan manifestar el consentimientodel Estado colombiano en obligarse por un tratado o acuerdo de derechointernacional. En este trámite participan de manera determinante las tres ramas delpoder público. TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento del Estado es posterior alcumplimiento de exigencias constitucionales En suma, a partir del texto constitucional es claro que el representante del Estadocolombiano solo puede manifestar válidamente el consentimiento en obligarse porun tratado o acuerdo internacional cuando se ha cumplido el procedimientocomplejo de aprobación legislativa y de revisión previa de constitucionalidad delmismo.

TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Jurisprudencia/TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Distinción

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADOINTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance

ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto

internacional en los que el Estado colombiano adquiere nuevas obligaciones internacionales, las amplía o las modifica, aun cuando el respectivo instrumento no haya tomado la forma de un tratado solemne aprobado por el Congreso de la República y revisado automáticamente por la Corte Constitucional, sino de un acuerdo simplificado[58].

92. Con esta panorámica, a continuación la Sala se referirá a la causal específica de competencia atípica para efectuar control abstracto de constitucionalidad frente a acuerdos de formación simplificada que asumen nuevos compromisos internacionales sin reunir los requisitos de aprobación legislativa y control previo de constitucionalidad plasmados en los artículos 150-16 y 241-10 de la Constitución.

Tomando en consideración que esta competencia ha sido derivada a partir del criterio material alusivo a la semejanza de estos acuerdos con el concepto de tratado solemne cuyo control corresponde al Tribunal Constitucional, la Sala se referirá a las similitudes y diferencias entre estas dos clases de convenios y, en especial, a la evolución de la noción de acuerdo de procedimiento simplificado en la jurisprudencia constitucional.

• La competencia de la Corte Constitucional para controlar la constitucionalidad de acuerdos internacionales que no cumplen losrequisitos formales de aprobación legislativa y control automático previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.

93. La Constitución Política consagró un procedimiento complejo para que el Presidente de la República o sus delegados puedan manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por un tratado o acuerdo de derecho internacional. En este trámite participan de manera determinante las tres ramas del poder público.[59]

94. De este modo, al Presidente le incumbe dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o

CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADOINTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto El concepto de acuerdo simplificado fue objeto de precisión y modulación enulteriores decisiones de esta Corte, (…) De esta manera, el Tribunal distinguióentre i) los acuerdos de formación simplificada que conciben nuevas obligacionesy ii) los acuerdos de procedimiento simplificado que tan solo tienen el propósito deimplementar tratados en vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que sonexclusivos de la órbita del primer mandatario en su condición de director de lasrelaciones internacionales. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DETRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Jurisprudencia constitucional ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia dela Corte Constitucional INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUDSUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de razones deinconstitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la CorteConstitucional CONFIGURACION DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reiteración de jurisprudencia

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance/COSAJUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar suexistencia Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configurarespecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corteen una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir trescircunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenidonormativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en ladecisión previa; ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nuevademanda deben ser materialmente semejantes a los propuestos y estudiados conantelación por la Corte; y iii) el parámetro normativo de validez constitucionaldebe ser el mismo COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADARELATIVA EXPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVAIMPLICITA-Configuración COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Diferencias COSA JUZGADA APARENTE-Existencia CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DEINCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DEINCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,pertinentes y suficientes

Referencia: Expediente D-12638

Demanda de inconstitucionalidad contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal (Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo

151. El artículo 243 de la Carta Política establece que los fallos que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgadaconstitucional. Esto quiere decir que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de sustento para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.

152. La cosa juzgada constitucional es una “institución jurídico procesal que le otorga a las decisiones tomadas en las sentencias de constitucionalidad el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”[86]. La jurisprudencia de esta Corporaciónha indicado que esta figura tiene fundamento i) en la protección de la seguridad jurídica, que impone estabilidad y certidumbre en las reglas que rigen la actuación de autoridades y ciudadanos; ii) en la salvaguarda de la buena fe, que exige asegurar la consistencia de las decisiones de la Corte; iii) en la garantía de la autonomía judicial, al impedir que un asunto que ya ha sido juzgado por el juez competente sea examinado nuevamente; y iv) en la condición de la Constitución como “norma de normas”, en tanto las decisiones de la Corte que ponen fin al debate constitucional tienen el propósito de asegurar la integridad y supremacía de la Carta[87].

153. Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la

“Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal (Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011).

Demandante: Mauricio Pava Lugo

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Mauricio Pava Lugo presentó demanda contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales”

(en adelante PAL o Plan de Acción) y el artículo 200 (parcial) de la Ley 599 de2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 (en adelante el artículo 200 del Código Penal).

2. Por auto del 27 de abril de 2018 el Magistrado sustanciador admitió la demanda.

En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la

Nación, con el propósito de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas; y se comunicó sobre la iniciación del trámite constitucional al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta; al Ministerio del Interior, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

3. Adicionalmente, se invitó a participar en el proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la Defensoría del Pueblo; a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad; al Colegio de Abogados del Trabajo; a la Central Unitaria de Trabajadores; a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo; al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria; a la Confederación General del Trabajo; a la Asociación Nacional de Comercio Exterior; al Centro de Investigación Económica y Social; a la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias; a la Asociación de Industriales de Colombia; a la Federación Nacional de Comerciantes; a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, EAFIT, del Norte, Javeriana, Nacional de Colombia, y al Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que, si lo estimaban pertinente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

4. En la misma providencia, se ordenó suspender los términos dentro del proceso,

Programa de Derecho de la Universidad de Caldas, para que, si lo estimaban pertinente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.

4. En la misma providencia, se ordenó suspender los términos dentro del proceso, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305 de 2017 de la Corte Constitucional. Dicha suspensión fue levantada por la Sala Plena mediante Auto 612 del 19 de septiembre de 2018.

5. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

6. El texto del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para Derechos Laborales se anexa en copia a esta sentencia, de acuerdo con el documento remitido a esta Corporación por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1].

7. En relación con el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 se transcribe en los términos en que fue modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, según la publicación de esta en el Diario Oficial Nº 48.110 del 24 de junio de 2011. Se subrayan los apartes acusados:ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y ASOCIACIÓN. El que impida o perturbe una reunión lícita o el

ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores sindicalizados de una misma empresa.

La pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se cometiere:

1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su integridad personal.

2. La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada.

3. Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el segundo grado de afinidad.

4. Mediante engaño sobre el trabajador.

III. LA DEMANDA

8. El actor considera que el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y el artículo 200 (parcial) del Código Penal vulneran los

artículos 9, 25, 29, 38, 53, 55, 150-16, 224, 226 y 241-10 de la Constitución, por las siguientes razones. [2]

Cargos contra el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales

9. El accionante inició su relato explicando por qué, en su criterio, la Corte Constitucional es competente para controlar el trámite y contenido del PAL. En ese sentido, manifestó que por medio de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el Acuerdo de Promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (en adelante TLC). Señaló que, sin embargo, en el mes de abril de 2008 el Congreso estadounidense negó la aprobación del tratado, pues estimó que Colombia debía asumir mayores compromisos en materia de protección sindical.10. Aseguró que para impulsar la aprobación del TLC los presidentes de ambos países acordaron, en el mes de abril de 2011, el denominado Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales. Ese instrumento, según el demandante, tiene la naturaleza de un tratado regido por el derecho internacional, por cuanto i) fue “suscrito” por los presidentes de los dos países; ii) no se enmarca ni desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas obligaciones internacionales[3]; iii) las materias a las que se refiere nocomprometen la órbita exclusiva del Presidente de la República, en tanto su

materialización involucra también la responsabilidad del órgano legislativo; iv) emplea expresiones imperativas que implican exigencias para Colombia, como las partes “acuerdan” y otros términos categóricos como “dispondrá”, “garantizará”, “establecerá”, “buscará” y; v) el comportamiento posterior de las partes indica que estas le dieron el tratamiento de un tratado, ya que establecieron plazos precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y monitoreo que le han dado derecho a Estados Unidos para “verificar el cumplimiento” de los contenidos del PAL.[4]

11. Con este preámbulo, para sustentar la competencia de la Corte, el accionante aludió a la aplicación de las reglas fijadas sobre la materia en el Auto 288 de 2010[5] proferido por esta Corporación. Igualmente, acudió al contenido del literala) del numeral 1° del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante CVDT) y a dos decisiones de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). De esta manera, sostuvo que en el Auto 288 de 2010 la Corte concluyó que era competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra los tratados internacionales que no hubieren sido enviados al Congreso para su aprobación. Señaló que de conformidad con literal a) del numeral 1° del artículo 2° de la CVDT la definición de “tratado” se refiere a todos los acuerdos entre Estados y, por esa razón, no es relevante la denominación que las partes le otorguen al instrumento. Puntualizó que el aspecto

central para identificar la naturaleza del documento es que se trate “de (i) un acuerdo entre sujetos de derecho internacional, y (ii) regido por el derecho internacional”. Para respaldar su postura hizo referencia a dos decisiones de la CIJ: caso “Plataforma Continental del Mar Egeo” y caso “Delimitación Marítima y Cuestiones Territoriales entre Qatar y Bahréin”. Indicó que en dichas providencias el Tribunal Internacional sostuvo que “los acuerdos internacionales pueden tomar un número [indeterminado] de formas y pueden recibir una diversidad de nombres”.[6]

12. Bajo tal perspectiva, concluyó que la Corte es competente para conocer de la demanda propuesta contra el PAL, ya que este último realmente configura un tratado de derecho internacional, en tanto Colombia habría adquirido nuevas obligaciones frente a otro Estado.

13. Luego de establecer las razones que le darían competencia a la Corte Constitucional para conocer de la demanda de inconstitucionalidad propuesta contra el PAL, el autor formuló los siguientes cargos.14. Primer cargo. Violación del procedimiento previsto en la Constitución para la aprobación de tratados internacionales.[7] Indicó que el PAL vulneró los artículos150-16 y 241-10 de la Carta, pues a pesar de que se trata materialmente de un tratado solemne no fue sometido a aprobación del Congreso de la República ni a revisión automática de la Corte Constitucional. Sostuvo que, si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado la legitimidad de acuerdos

simplificados que desarrollan obligaciones contenidas en tratados preexistentes, el documento atacado desborda este alcance y comporta un verdadero tratado de derecho internacional, según se explicó al momento de establecer la competencia de la Corte en este asunto[8].

15. Segundo cargo. Violación del principio constitucional de reciprocidad.[9] El solicitante consideró que el Plan de Acción vulneró el principio de reciprocidad previsto en el artículo 226 de la Constitución, pues no estableció ninguna obligación para Estados Unidos. Precisó que dicha omisión solo sería admisible si el Plan tuviera por objeto equiparar el ámbito legal de salvaguarda otorgado por los dos Estados a los sindicatos, de manera que Colombia tuviera que alcanzar el grado de protección logrado en Estados Unidos. Resaltó, en particular, que el Plan de Acción “podría válidamente exigir a Colombia “alcanzar” a Estados Unidos en asuntos como los relacionados con la protección física de los líderes sindicales. Pero no en relación con temas en los cuales la legislación estadounidense no tiene ninguna previsión”. [10]

Cargos contra el artículo 200 (parcial) del Código Penal, modificado últimamente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011

16. Primer cargo. Violación del principio de unidad de materia.[11] Sostuvo que elinciso segundo del artículo 200 del Código Penal quebró el postulado de unidad de materia, ya que las razones que llevaron al legislador a su configuración no guardan conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la intención central de

lucha contra el terrorismo y la criminalidad que, de acuerdo con la exposición de motivos y el trámite legislativo, animó al Congreso de la República a emprender la reforma de varios artículos del Código Penal por medio de la Ley 1453 de 2011.

17. Advirtió que mientras las demás disposiciones de la enmienda legislativa están impulsadas por la lucha contra el terrorismo, el combate a la criminalidad organizada y la búsqueda de la seguridad ciudadana, el inciso acusado fue producto del proceso de ratificación del TLC con Estados Unidos y tuvo por intención promover la afiliación sindical por medio de la prohibición de suscripción de pactos colectivos y el fortalecimiento de los sindicatos en escenarios de negociación laboral[12]. Puntualizó que “La celebración de pactos colectivos no es una actividad realizada por bandas criminales. Es una modalidad de negociación colectiva realizada, al amparo del Código sustantivo del Trabajo, entre trabajador y empleador”.

18. Así mismo, precisó que la sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad del artículo 200 del Código Penal al considerar que no violaba el principio de unidadmateria. Aseguró que, pese a esto, no existe cosa juzgada constitucional sobre el asunto, pues en aquella ocasión la Corte únicamente se pronunció en relación con el primero de los dos tipos penales que, en su criterio, establece el artículo atacado.

19. Indicó, en ese sentido, que el inciso primero del artículo censurado consagró el

delito de violación de los derechos de reunión y asociación, mientras que el inciso segundo instauró el punible de suscripción de pactos colectivos. Aseguró que la sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad de ese primer ilícito, al encontrar que éste guardaba relación con el propósito general de endurecimiento de penas fijado en la Ley 1453 de 2011. Arguyó que, por tanto, la decisión no analizó la infracción del postulado de unidad de materia frente al segundo tipo penal del artículo 200 del Código Penal.

20. Segundo cargo. “Criminalización” de la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados.[13] Aseveró que la disposición acusada infringe lalibertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados (art. 38 C. Pol.), el derecho a no formar parte de asociaciones sindicales (art. 39 C. Pol.) y el derecho a emplear pactos colectivos como forma de negociación colectiva (art. 55 C. Pol).

21. En ese sentido, argumentó que el inciso acusado prohíbe y desincentiva la negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados y privilegia el instrumento de convención, así como la posición de los sindicatos frente a las reivindicaciones laborales que puedan alcanzarse por otros medios. Explicó que, de este modo, en los eventos en que existe una convención colectiva suscrita entre la empresa y un sindicato minoritario los trabajadores no sindicalizados que quieran negociar colectivamente con el empleador para mejorar esas condiciones deben

conformar un nuevo sindicato o adherirse al existente, pues, si firman un pacto colectivo con mayores beneficios a los establecidos en la convención, pueden ser penalizados con fundamento en la norma acusada.

22. Indicó que la norma no castiga el abuso de los pactos colectivos, sino el ejercicio de la negociación colectiva a través de formas de asociación distintas a las sindicales. Precisó que la disposición persigue un fin ilegítimo, ya que, de una parte, busca “intimidar” penalmente a los trabajadores que persigan sus reivindicaciones laborales a través de instrumentos distintos a las convenciones colectivas y, de otra, obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos. El tipo penal, en su criterio, “no contiene ninguna descripción de uso abusivo del pacto colectivo, sino que describe, a secas, la conducta de celebración de pactos colectivos con condiciones superiores a las de las convenciones colectivas” para configurar el delito.

23. Tercer cargo. Violación del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.[14] Indicó que, con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, que reformó el artículo 200 del Código Penal, los trabajadores no sindicalizados tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos, siempre que la empresa no contara con un sindicato que

agrupara a más de un tercio de los trabajadores. Podían, además, discutir libremente sus pactos colectivos, sin que existiera un techo para los beneficios laborales que obtendrían por esa vía. Indicó que esa situación cambió con la enmienda del artículo 200 del Código Penal, ya que a partir de ésta las condiciones de los pactoscolectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la convención suscrita entre la empresa y los sindicatos de la misma.

24. Así mismo, aseguró que la reforma legislativa no recibió un debate democrático mínimo, toda vez solo fue introducida en el tercer debate en la Cámara de Representantes sin justificación alguna, y se mantuvo en el resto del trámite legislativo al ser aprobada por medio de votaciones en bloque. Alegó que la medida no supera el juicio estricto de proporcionalidad, en tanto i) su finalidad es ilegítima al buscar que los sindicatos minoritarios se conviertan en mayoritarios, privilegiando a estas asociaciones como único foro de reclamaciones y negociaciones laborales; ii) el medio empleado por el legislador es contrario a la Constitución, ya que prohíbe la libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados; iii) es inconducente para alcanzar la finalidad propuesta, pues en las empresas en donde el sindicato es minoritario, su baja representatividad puede obedecer a situaciones diversas que no tienen que ver necesariamente con la existencia de pactos colectivos; iv) es innecesaria, toda vez el

legislador pudo recurrir a instrumentos distintos y menos gravosos que la persecución penal; y finalmente v) es desproporcionada en sentido estricto, porque elimina por completo una modalidad razonable de negociación colectiva y sacrifica la libertad personal de quienes suscriben pactos colectivos, únicamente para obtener tasas de afiliación más altas en los sindicatos minoritarios.

25. Cuarto cargo. Violación del principio de necesidad y del carácter subsidiario, fragmentario y de última ratio del derecho penal.[15] Sostuvo que en este asunto elCongreso de la República optó por la forma de control social más gravosa, representada en la sanción penal. Señaló que la disposición censurada evidencia una tensión entre el derecho laboral colectivo y el derecho penal, pues la legislación colombiana y la jurisprudencia constitucional sobre la materia admiten el pacto colectivo como instrumento legítimo de negociación laboral. Aseguró que, de este modo, el numeral impugnado “sanciona una conducta que el derecho laboral prohíja, y amenaza con una pena privativa de la libertad a quienes utilicen un instrumento reconocido por el Código Sustantivo del Trabajo”.

26. Quinto cargo. Violación del principio de legalidad.[16] Aseveró que el término “pactos colectivos”, consagrado en la norma demandada, no es claro ni autoevidente, por lo cual se vulnera el principio de legalidad en su dimensión de tipicidad estricta. Aseguró que en el ordenamiento jurídico colombiano existen al

menos dos definiciones diferentes de pacto colectivo y, por ello, se presenta incertidumbre sobre el alcance preciso que debe darse a este ingrediente normativo del tipo penal. Mientras el Código Sustantivo del Trabajo admite como pacto colectivo los acuerdos realizados a través de un procedimiento particular entre el empleador y los trabajadores no sindicalizados, la jurisprudencia constitucional contiene una interpretación más extensa al cobijar en dicho concepto todos aquellos beneficios laborales superiores a los plasmados en una convención colectiva celebrada con un sindicato minoritario, incluso si no están materializados en un instrumento denominado pacto colectivo.

IV. PRUEBAS RECAUDADAS27. Por auto del 27 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de algunas pruebas que consideró conducentes y necesarias para decidir el asunto de la referencia. En esa dir